Mea Culpa

El argumento del Presidente Fernández de que el órgano competente es el Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo, se basa en una valoración sobre el carácter del acto objeto de impugnación.

Cristóbal Rodríguez Gómez/Especial para Clave Digital[1]

En su segunda comparecencia al programa “Las propuestas de los candidatos”, el Dr. Leonel Fernández planteó tres razones por las que, a su parecer, la Corte Suprema de Justicia debe declarar inadmisible la acción en inconstitucionalidad incoada por el Partido Revolucionario Dominicano para reclamar la nulidad del contrato entre el Estado Dominicano y The Sunland Corporation R.D., S.A. Las razones expuestas por el señor Presidente son las siguientes:

a) Que el órgano jurisdiccional competente para conocer de la controversia es el Tribunal Contencioso, Tributario y Administrativo, y que, en consecuencia, la Corte Suprema de Justicia no tiene facultad para pronunciarse sobre la acción que le fuera sometida;

b) que la Corte Suprema de Justicia no puede conocer de la inconstitucionalidad de un contrato, en virtud de que la constitución sólo la faculta para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de las leyes, y

c) que el Partido Revolucionario Dominicano y el Foro Social Alternativo carecen de calidad para interponer la acción, por no tener un interés legítimo y jurídicamente protegido para ello.

En las líneas que siguen se presenta un breve análisis técnico de cada uno de los argumentos referidos por el Presidente Fernández.

a) Sobre la alegada incompetencia de la Corte Suprema de Justicia

El argumento del Presidente Fernández de que el órgano competente es el Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo, se basa en una valoración sobre el carácter del acto objeto de impugnación.

El razonamiento del Primer Mandatario es muy simple: si el acto cuestionado es de naturaleza administrativa, como suelen ser los contratos suscritos por la administración, parece lógico que la competencia para decidir el asunto le corresponde Contencioso Administrativo. Sin embargo, tanto la premisa que indaga sobre la naturaleza del acto, como la conclusión sobre la jurisdicción competente, están basadas en un error y son, por consecuencia, incorrectas.

El punto de partida en esta materia no es, ni puede ser, determinar si el acto atacado es del orden administrativo o no. La pregunta pertinente a la que hay que dar respuesta es la siguiente: ¿cuál es la naturaleza de la controversia que ha suscitado el acto en cuestión? Y esta pregunta sólo se responde verificando cuál es la norma presuntamente vulnerada por el acto administrativo.

Si la norma transgredida es una ley, corresponde al Tribunal Contencioso, en su condición de guardián de la legalidad de los actos de la administración, resolver el diferendo. En cambio, si la norma transgredida, o alegadamente transgredida, es la constitución, es competencia exclusiva de la Corte Suprema de Justicia, en el ejercicio de su función primordial de garantizar la primacía de la constitución por sobre toda la estructura normativa del Estado, declarar la nulidad del acto atacado.

El principio de supremacía constitucional, consagrado en el artículo 46 de nuestra constitución postula la nulidad, de pleno derecho, de toda ley, decreto, reglamento, resolución o acto que le sean contrarios. Esta cláusula mayor de la norma jurídica suprema es la que da fundamento y sentido de coherencia a todo el sistema de control de constitucionalidad de las normas en el país.

No importa el carácter o la naturaleza de la norma, ni el órgano del que proceda, si la misma contraría la constitución, es nula de pleno derecho, en virtud de lo dispuesto por el referido artículo 46. La facultad para pronunciar esa nulidad ha sido otorgada por el propio constituyente a la Corte Suprema de Justicia, tal y como se puede verificar de la lectura combinada de los artículo 46 y 67.1. Conforme el texto de este último artículo, es competencia exclusiva de la Corte Suprema de Justicia conocer “(…) de la inconstitucionalidad de las leyes…). Sobre el concepto de ley volveremos más adelante.

En relación con el caso que nos ocupa, resulta que en fecha 15 de mayo de 2006, el Gobierno Dominicano, representado por la Oficina de Ingenieros Supervisores de Obras del Estado, y The Sunland Corporation R.D., S.A., suscribieron el “Contrato de Construcción de Obras Prioritarias para el Estado Dominicano, Suministro de Materiales y Equipos”, conjuntamente con diecinueve (19) pagarés, cada uno por la suma de US$6,842105.00. En estos pagarés aparece como deudor el Gobierno de la República Dominicana.

De conformidad con la constitución, este contrato debió ser remitido por el Poder Ejecutivo al Congreso Nacional para su aprobación o desaprobación, al tenor de lo dispuesto en los numerales 13 y 19 del artículo 37, así como en el numeral 10 del artículo 55. El artículo 37 de la constitución dominicana, que define las atribuciones del Congreso Nacional, dispone en su numeral 13, como una de ellas, la siguiente: “Autorizar o no empréstitos sobre el crédito de la República Dominicana, por medio del Poder Ejecutivo.”

Por su parte, el numeral 19 del mismo artículo 37 dispone que corresponde al Congreso Nacional “aprobar o no los contratos que le someta el Presidente de la República, de conformidad con el inciso 10 del artículo 55 y con el artículo 110.” Este artículo 55, en su numeral 10, faculta al Ejecutivo a celebrar contratos, los cuales deberá someter “a la aprobación del Congreso Nacional cuando contengan disposiciones relativas a la afectación de las rentas nacionales…”

La remisión del mencionado contrato por parte del Ejecutivo al Congreso nacional no es una decisión facultativa, sino que está establecida con carácter obligatorio y a pena de nulidad por la propia constitución. La inobservancia, por parte del Ejecutivo, del procedimiento constitucionalmente previsto, constituye una transgresión a los artículos 37 (en las partes citadas), 46 y 55 de la constitución.

Como se ha dicho anteriormente, la materialización de una norma o de un acto contrarios a la constitución convierten en nulo de pleno derecho la norma o acto de que se trate. La controversia jurídica que se suscita en ocasión de la emisión de una norma tal, es de naturaleza estrictamente constitucional, siendo por tanto la Corte Suprema de Justicia la única entidad con capacidad para declarar la nulidad en cuestión, no el Tribunal Contencioso como erróneamente pretende el Dr. Leonel Fernández.

¿Puede la Corte Suprema conocer de la inconstitucionalidad de un contrato?

El segundo argumento del Señor Presidente de la República plantea que la Corte Suprema de Justicia no puede conocer de la inconstitucionalidad de los contratos, sino únicamente de las leyes. Esta conclusión se basa en un ejercicio de interpretación literal del numeral 1 del artículo 67 de la constitución que, efectivamente, sólo menciona las leyes como normas objeto de control de constitucionalidad por parte de nuestro máximo tribunal de justicia.Lo primero que hay que señalar es que el artículo 67 de la constitución no puede interpretarse al margen de lo dispuesto por el artículo 46 antes citado. Ambos textos son el anverso y el reverso de la misma moneda.

Ambos expresan hasta sus últimas consecuencias, la garantía del carácter supremo de las normas constitucionales, la nulidad que, en consecuencia, afecta a todas las normas inferiores que les sean contrarias y el ámbito jurisdiccional de competencia para declarar esa nulidad.

El principio general de supremacía de la constitución que establece el artículo 46, según el cual son nulos de pleno derecho las leyes, decretos, resoluciones, reglamentos o actos contrarios a la Ley Fundamental, cobra su pleno sentido práctico cuando el legislador constituyente define el mecanismo de garantía para hacer efectiva esa supremacía, el cual radica en la asignación de competencia exclusiva a la Corte Suprema de Justicia para declarar la nulidad postulada por el artículo 46.

En este terreno, poco o nada importa que el artículo 67 sólo se refiera literalmente a la Ley. Lo auténticamente relevante, la interpretación que resulta cónsona con el sistema de blindaje que la constitución se construye, es que no puede haber ningún acto de poder exento de control, que ninguna norma jurídica puede quedar sustraída del escrutinio jurisdiccional garante de su conformidad con la constitución.

La cuestión es simple: la supremacía de la constitución opera frente a todas las normas y actos emanados del poder. Por tanto, el mecanismo de garantía de ese principio, que es el sistema de control de constitucionalidad residenciado en la Corte Suprema, ha de operar como ente de control de todas y cada una de las instancias de poder con facultad de emitir actos normativos.

Pero además, el Dr. Fernández olvida que ya la propia Corte Suprema de Justicia decidió, el 6 de agosto de 1998, el alcance que debe darse a la noción de ley cuando se trata de controversias de carácter constitucional. En esa temprana decisión juzgó nuestro máximo tribunal que la definición de ley no debe ser entendida en sentido estricto, como referida sólo a las disposiciones de carácter general y abstracto aprobadas por el Congreso Nacional y promulgadas por el Poder Ejecutivo. Dejemos hablar a los magistrados supremos:

“…Si bien es cierto que el artículo 67, numeral 1 de la Constitución de la República menciona sólo a las leyes, como el objeto de la acción en inconstitucionalidad por vía directa ante la Suprema Corte de Justicia, lo que ha servido de base para la posición hasta ahora mantenida, restringida a los actos propiamente legislativos del Congreso Nacional, no es menos valedero que cuando el artículo 46 de la misma Constitución proclama que son nulos de pleno derecho toda ley, decreto, resolución o acto contrario a la Constitución, está dando apertura indudable al sistema de control difuso de la constitucionalidad en el curso de una controversia judicial, o sea, el que opera mediante la excepción de inconstitucionalidad en el curso de una controversia judicial entre partes, como medio de defensa; que al consagrar la Asamblea Revisora de la Carta Magna en 1994 el sistema del control concentrado de la constitucionalidad, al abrir la posibilidad de que el Poder Ejecutivo, los Presidentes de las Cámaras del Congreso Nacional o una parte interesada, pudieran apoderar directamente a la Suprema Corte de Justicia, para conocer de la constitucionalidad de las leyes, es evidente que no está aludiendo a la ley en sentido estricto, esto es, a las disposiciones de carácter general y abstracto aprobados por el Congreso Nacional y promulgadas por el Poder Ejecutivo, sino a la norma social obligatoria que emane de cualquier órgano de poder reconocido por la Constitución y las leyes, pues, aparte de que el artículo 46 de la Constitución no hace excepción ni distinción al citar los actos de los poderes públicos que pueden ser objeto de una acción en nulidad o inconstitucionalidad, la Suprema Corte de Justicia, como guardiana de la Constitución de la República y del respeto a los derechos individuales y sociales consagrados en ella, está en el deber de garantizar, a toda persona, a través de la acción directa, su derecho a erigirse en centinela de la conformidad de las leyes, decretos, resoluciones y actos en virtud del principio de la supremacía de la constitución…” (SCSJ No. 1, 6 de agosto de 1998. Boletín Judicial No. 1053, vol. I, pp. 5 y 6).

Si se considera que, tal como sucede en el constitucionalismo comparado y ha reconocido nuestra Corte Suprema, la jurisprudencia constitucional es una fuente directa de derecho, en nuestro caso, con rango constitucional, resulta difícil entender el razonamiento del Señor Presidente en el sentido de que los contratos de la administración no son impugnables en sede constitucional.

Finalmente en relación con este aspecto, hay que recordar que el texto del artículo 46 arriba citado, habla en su parte final de la nulidad de los “actos” contrarios a la constitución. Cabe preguntarse pues: ¿reúne el contrato suscrito entre el Gobierno Dominicano y la Sunland Corporation R.D., S.A. los requisitos típicos del “acto administrativo” pasible de ser objeto de control de constitucionalidad al tenor de lo dispuesto por el artículo 46 de la constitución?

En el ámbito del administrativismo contemporáneo existe una rica producción doctrinal relativa a la teoría del acto administrativo que lo clasifica en unilateral y contractual. Sobre esta clasificación ha dicho el maestro Agustín Gordillo: “Al caracterizar el acto administrativo como unilateral y al contrato administrativo como bi o plurilateral, se hace necesario considerar el alcance de la uni o la bilateralidad. En este sentido puede distinguirse la uni o la bilateralidad tanto en la forma del acto (si concurre a él la voluntad de un sólo sujeto de derecho, o la voluntad de más de un sujeto de derecho) como en sus efectos (si el acto crea derechos y deberes para un solo sujeto o más de uno). El contrato administrativo sería la expresión típica del acto bilateral tanto en su formación como en sus efectos…” (Agustín Gordillo. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo III. Editorial Macchi. Buenos Aires, p. 24. Subrayados crg).

En otras palabras, el contrato objeto de impugnación por inconstitucional, es un acto generador de derechos y obligaciones jurídicas que, al encajar en la categoría de actos previstos en la parte final del artículo 46 de la constitución, podrá ser siempre cuestionado en su constitucionalidad ante la Corte Suprema.

b) Sobre la alegada falta de interés para actuar para el PRD y el Foro Social Alternativo

El tercer argumento esgrimido por el Primer Mandatario en su intervención se refiere a que ni el Partido Revolucionario Dominicano ni el Foro Social Alternativo tienen calidad para actuar, en tanto que no pueden demostrar que poseen un interés personal, legítimo y jurídicamente protegido.

Efectivamente, los actores legitimados para demandar la inconstitucionalidad de las leyes son el Presidente de la República, los presidentes de las Cámaras del Congreso Nacional, o parte interesada (artículo 67.1 constitucional). Es cierto que la tradición procesal en la que se ha inscrito la práctica del derecho en nuestro país elevó a la categoría de axioma la expresión “el interés es la medida de la acción” y, por tanto, sin interés, no hay acción en justicia que valga.

Sin embargo, tenemos que recordar nuevamente que el intérprete supremo del significado y alcance de la constitución en nuestro país es la Corte Suprema, cuando actúa como Tribunal Constitucional. En el ejercicio de esa potestad, nuestro más alto tribunal ha dicho, a propósito de la noción de parte interesada lo siguiente: “debe entenderse por parte interesada aquella que figure como tal en una instancia, contestación o controversia de carácter administrativo o judicial, o contra la cual se realice un acto por uno de los poderes públicos, basado en una disposición legal, pretendidamente inconstitucional, o que justifique un interés legítimo, directo y actual, jurídicamente protegido, o que actúe como denunciante de la inconstitucionalidad de la ley, decreto, resolución o acto, para lo cual se requerirá que la denuncia sea grave y seria.” (SCSJ No. 1, 6 de agosto de 1998. Boletín Judicial No. 1053, vol. I, p. 6 subrayado crg).

En otras palabras, nuestra Corte Suprema ha juzgado que, en materia de control de constitucionalidad por vía de acción directa, la noción de parte interesada se extiende a cualquier persona con facultad para producir la denuncia, no importa que sus derechos subjetivos y personales se encuentren afectados.

Exige como condición única que la denuncia sea grave y seria. Basta que cualesquiera de los poderes públicos adopte una norma o decisión contraria a la constitución para convertir a toda la sociedad en parte interesada. ¿Interesada en qué? En el objetivo de retrotraer las actuaciones del poder a los límites que la constitución dispone. La ciudadanía, como parte de esa “comunidad abierta de intérpretes de la constitución” de que nos habla Haberle, es la primera interesada en la sumisión del poder a los cánones constitucionalmente establecidos, cuya efectividad y garantía se hace operativa a través del ejercicio de la acción en inconstitucionalidad.

Pero además, la clásica idea de que el interés para actuar en justicia, deber ser personal del demandante, ha sido considerablemente relativizada, tanto en la teoría general del derecho como en la teoría procesal, a partir del creciente empuje que en los modernos sistemas jurídicos han venido teniendo las nociones de intereses difusos y colectivos.

El nuevo paradigma del Estado social y democrático de derecho, que constituye el punto de partida de los intereses difusos y colectivos, está a la base de un poderoso y decisivo replanteamiento de las clásicas concepciones en el ámbito del derecho procesal. Puesto que los derechos ya no son sólo asunto del individuo aislado, no se puede exigir como condición para la validez del interés de actuar en justicia el involucramiento o afectación directa y personal del demandante: el interés puede ser, en lo adelante, tanto personal, como colectivo.

Son estas ideas las que sin duda subyacen al replanteamiento de la noción de interés operada por la Corte Suprema de Justicia en materia de control de constitucionalidad de la ley.

En resumen, no sólo el Partido Revolucionario Dominicano y el Foro Social Alternativo tienen legitimación procesal para demandar la nulidad del contrato suscrito entre el Estado Dominicano y The Sunland Corporation, sino que cualquier ciudadano, en virtud de la acción popular perfilada por la Corte Suprema en su decisión, puede hacerlo. Y es que como la constitución nos tiene a todos como destinatarios, todos somos parte interesada en garantizar su valor normativo y su carácter de norma suprema.

[1] Abogado, especialista en derecho constitucional y profesor universitario.